?第一次專門研究法治建設的中央全會，第一個關于加強法治建設的專門決定，黨的十八屆四中全會召開，在建設社會主義法治國家的征程上樹起一座新的里程碑。黨的十八大以來，中國面對的改革發展穩定任務之重前所未有，矛盾風險挑戰之多前所未有，人民群眾對法治的期待和要求之高前所未有。
人民網記者近期走訪了上海、廣東、四川、浙江、湖南幾個省市，從立法監督、行政執法、司法改革等幾個方面多個角度進一步了解各地依法治國實踐的情況，發現各地創新經驗，探討依法治國在地方實踐中需要攻克的難關。
第七篇：關注基層法治實踐：“倒逼”的行政改革
在人民網記者走訪的幾個省市中，上海市的經濟最為發達，從普通百姓到政府公職人員的法治意識相對水平也最高。反過來說，政府依法行政的壓力也比別處要重。不止一位上海的公職人員向記者描述法治方面的創新實踐時，用了“倒逼式改革”這個詞。
倒逼行政服務改革：給基層公職人員上了一課
上海市黃浦區南京東路街道黨工委書記余海虹很難忘記這樣一個例子：2012年，在街道社區事務受理服務中心，一位老人給自己的房子辦理出租登記時，中心按照房屋租賃登記辦理的上級指導意見和慣例，要求這位老人使用上級房管部門制定的規范性文本。老人不同意，要求用自己擬的租賃合同，中心卻堅持必須按規定辦理。雙方僵持不下，合同也無法通過登記，最后，老人以行政不作為將中心告上了法庭。
“后來我們回過頭來看法律文本，發現它其實要求的是‘原則上’要是規范性文本，但我們只強調原則，變成了剛性要求。最后，這件事是以雙方協商的方式解決掉了，但它給了我們一個很大的刺激，”余海虹說，“我們意識到自己必須嚴格依照法律來辦事。”
讓她印象深刻的還有另外兩點：第一，這并不是個案，過去的老百姓遇到事情會協商或投訴，但現在為了“小事情”就上法庭的，越來越多；第二，有些官員很容易將提起行政訴訟的人視為“難纏、給政府找麻煩”，但這個例子中，起訴的老人實際上是一位非常認真、遵紀守法、主動配合政府工作的人，連許多人不會主動申報的房屋租賃登記，他都在網上詳細閱讀相關規定，把材料準備得工工整整，主動來中心申報辦理。
“這位老先生在登記時是有理有據的，說你們制定的規范租賃合同有13大要素，我這兒都有，不信你可以去查。但我們窗口的大學生怎么知道13條要素呀，就知道按規范合同來。后來我們跟老先生握手言歡——他給我們上了一堂課。”余海虹說。
不止南京東路街道，實際上在上海的19個城區與縣，基層政府辦事分支機構被普通公民起訴的案例近年來都在增長。作為其中一個街道的負責人，余海虹能真切地體會到“倒逼式改革”的壓力如何發揮威力。南京東路街道這兩年被列為上海市依法行政試點工作單位后，主動整理自己的“權力清單”，確保每一件事“怎么辦、依照什么法律法規規章辦”都能理得清清楚楚，相當一部分與前述案例式的“刺激”是有關的。
倒逼行政執法改革：“大合唱”總會被聽到
如果說余海虹感受到的，是作為基層服務性政府機構的一分子，面對法律意識日漸增強的普通公民所要求的規范行政、嚴格依法辦事的壓力，那么浦東新區“三合一”市場監管局法規處臨時負責人沈越看到的，就是在響應實際工作需求后，最基層的行政執法改革體現出的生命力。
2013年9月，浦東新區在全市先行市場監管體制改革試點，2014年1月1日，工商、質監、食藥監三大市場監管力量完成合并，成立了新的市場監管局。
這樣有什么好處？沈越引用領導喜歡講的一個例子：同一家超市，工商、質監、食藥監分頭檢查，要派三組6個人去；合并以后，理論上只需要派兩個人一組，出動一次，就可以完成所有規定事項的執法檢查。不僅執法單位的投入人力減少，相對人和單位用于應付執法檢查的精力也可以大大減少了。
根據浦東新區匯報，機構合并后，內設機構（機關處室）精簡了41.4%，機關編制精簡了25%，全局80%的人員在基層一線。
“最明顯的就是基層執法人員充實多了。”沈越說，“比如原來我們三個局，有三個法規處，現在三局合并只需要一個法規處，多的人員就下沉到一線。”
人員更多，單次執法的投入反而降低，意味著整體執法力量在兩個方向上同時得到擴充。
“改革前，新區質監、食藥監部門的一線執法力量不足，食藥監一個所幾個人通常要管3個街鎮的食品安全，質監部門在基層幾乎沒有‘腳’，對食品藥品、特種設備等涉及民生安全的高風險領域的監管難以全面覆蓋。……隨人員同步下沉基層的是事權。浦東將市場主體量大面廣、專業技術要求相對不高的監管事項放權基層，使一些之前沒有力量監管的領域實現了全覆蓋監管，管理更加到位。”浦東新區的匯報材料如此寫道。
浦東對改革乘勝追擊，接著將區物價局的價格監督檢查職能并入市場監管局。10月20日，包含價格監督職能的 “3+1”市場監管體制正式啟動。監管局又添了43名“新丁”，其中只有2個人充實內勤，其余全部進入稽查支隊、各市場監管所等一線執法隊伍。
“一個所少于十個人，基本很難開展工作。現在我們終于能夠做到一一對應，守土有責了。”沈越評價。他認為，執法檢查最重要的其實是保證重點，但原來，“你想重點也重點不了”；而現在，可以把各方面資源在一段時間內集中向食品、特種設備等重點領域傾斜，完成市局指標的效率大大提升。
有浦東珠玉在前，10月下旬，黃浦、徐匯、長寧、靜安、普陀、閘北、虹口、楊浦8個中心城區的“3+1”市場監督管理局也陸續掛牌并開始運行。沈越相信，這一步將促進機構改革融合度的提升和機構設置進一步的優化，現有的問題也能以更高效率解決，因為——“原來有問題，就一個人在講，不合理。現在是八個人在講不合理，是大合唱，上面的做法也會改變。這也是一種倒逼——大合唱的聲音總是會被聽到的。”
基層聲音：進一步改革亟需隊伍建設跟上
不論是自上而下的改革，還是自下而上“倒逼”式的改革，各自都有難處。對南京東路街道而言，最明顯的困難來自于“人”，而且人的問題是全方位的：人的數量，人的素質，人的出路……
“我們這里工作的小朋友們，家境都還不錯。基本都是本地人，能夠用上海話交流，我們有這個要求。總體還比較穩定，因為我們這份工作也有一點優勢——可以接觸很多社會事務，有利于考公務員。”余海虹稱為“小朋友們”的新畢業本地大學生，已經逐步成為各個社區中心的工作主力，他們的優點是年輕、有熱情、學歷高、能接受相對低的薪水，缺點就是有時候會摟不住那點小脾氣，而遭到“臉難看”的投訴，此外就是社會閱歷少。
余海虹很愛講一個笑話：一個22歲剛入行的大學生，給人辦某個需要婚姻證明的手續時，直接被對方一句“我離婚了，沒有婚姻證明”說愣了。“有一點社會經驗的人都知道，離婚了就是單身證明，但他才剛畢業，反應不過來。這個例子很典型。”她說。
上海市的社區事務受理服務中心是正科級事業單位，核定18個事業編制，但在日常運營中“遠遠不夠”，因此還會有一部分合同聘用制，其收入滿打滿算一年大約5萬元。由于薪水不高，服務層次有限，特別是晉升通道狹窄，這份工作很難吸引到有豐富社會閱歷的人加入。
但窗口服務的難度在于，不少被服務者屬于弱勢群體，以南京東路街道而言超過五成。服務中各種情況需要應對，各種矛盾需要化解，如果窗口人員因為閱歷不足，被問得啞口無言，很容易被以“態度不好”為由投訴，釀成新的矛盾。
“我們想要大聲疾呼的一點是，這方面的專業技術人員非常不足。按照服務型政府的要求，把事務下放到基層以后，沒有專業人才的配套還是不行。我們現在只能是努力地培養一些兼職的、能力強的人員，讓他們熟悉更多的東西，然后把培訓制度做得扎實一點。” 余海虹說。
而對于浦東新區“三合一”市場監管局來說，人，或者隊伍，同樣是一個問題。
為了融合隊伍，讓大家盡快彼此熟悉，新成立不久的浦東新區市場監管局做了不少努力：打通原本三個局之間的圍墻，在集合培訓時讓大家穿一樣的制服，內部人員配備時確保三局互相稀釋組合……很快就將原本分成三堆的人融合在了一起。
沈越說，現在從結果看來，人員的融合并不是難點，但執法能力全面適應新環境下的要求還需要一定時間。盡管組執法隊伍時具體考慮了需求，例如將熟悉法規、擅長研究工作的人和擅長現場執法辦案的人組合起來執行任務，但如今一次派出兩個執法隊員，要將食品、藥品、物價、質監四大領域的問題檢查個遍，對專業能力的要求與過去不可同日而語。
“這方面很難一下子面面俱到，要讓干部能夠熟練的掌握政策法規，這還需要時間。”他表示。
反思：“倒逼式改革”意味著什么？
從基層行政實務工作者的角度來看，自下而上的“倒逼式改革”，究竟意味著什么呢？
“我們覺得，法律體系的完善是自上而下的，但是從依法行政的實踐推進來講，它必須是上下聯動的。特別是基層，直接面對企業和老百姓的辦事的第一線，如果基層政府依法行政的意識和實踐不強，老百姓對整個國家和社會的法治意識的認同度，他自己對法治的參與度和規范度，是沒有辦法增強的。光靠我們的宣傳，而不是通過他自己切身的感受，就沒有辦法讓他認同依法治國和法治的觀念。” 余海虹這樣回答。
“機構改革是好的方向，現在我們碰到的問題，實際上都可以通過改進來解決，人也會自然磨合、進步。我們有些效率低的地方，涉及到意識問題，但它不是一堵墻，不是不可逾越的。三個市局還沒有合并，但它們看下面三局合并了，（會考慮）是不是還有很多辦法提高我們的工作效率？是否布置工作時考慮一下協調？”沈越認為。“當然，整個機構從理論角度來講，不可能無限擴張。合并到什么程度，這可以理論上面研究一下，這是需要專家來做的。”
結語：
法治建設并不是停留于紙面的高談闊論，而是實實在在、一步一個腳印走下來的長路，一旦踏上，就不能打退堂鼓。在這次專題采訪中，人民網記者發現，盡管大多數人不一定有深切的感受，但變化確實在點滴地發生著。珍惜為變革做出的努力，正確地總結經驗，正視教訓，始終愛護改革中健康、發展的力量，是為政者義不容辭的責任；而具體應當怎么做，則是值得每個關心中國前途的人思考的問題。?